UN ANALISIS DEL LEGADO DE LA POLITICA EXTERIOR DE LULA:
Brasil no solo ha emergido económicamente en los últimos ocho años
sino también como protagonista de la escena internacional. Terminó la
obsesión por Washington y se multiplican las alianzas con países del
Sur.
La comunidad internacional considera a Brasil un país emergente junto
con China, India y Sudáfrica. ¿Hasta qué punto se puede atribuir la
pujanza de Brasil simplemente a las transformaciones estructurales de
la economía política mundial y al proceso de difusión del poder
económico hacia estos nuevos actores? Es cierto que un ambiente
internacional más permisivo, pero también más complejo, es un factor
importante para Brasil. Pero no es posible comprender este proceso sin
tener en cuenta las innovaciones de la política exterior del Gobierno
de Lula.
El principal legado de sus ocho años de gobierno es haber elevado la
política exterior hasta nuevas cotas, ya que se ha constituido en uno
de los cuatro pilares de la acción gubernamental, siendo los otros
tres la atención prestada a la estabilidad económica, la reanudación
de la agenda de desarrollo bajo la égida de empresas público-privadas
y la creación de un mercado de consumo de masas, ya que se calcula que
casi 30 millones de brasileños han ascendido a la clase media en los
últimos años.
Analizada retrospectivamente, la reacción negativa de los mercados
ante la primera elección de Lula, en 2002, parece hoy fuera de lugar.
El Gobierno de Lula posibilitó la consolidación de un programa
socialdemócrata, en el cual la política exterior es una dimensión
importante de las transformaciones en curso. ¿Cuáles han sido las
innovaciones, teniendo en cuenta la relativa continuidad que forma
parte de la tradición de la política exterior brasileña?
En el plano multilateral, Brasil se ha convertido en un actor
exigente, abandonando la postura tercermundista y defensiva del
pasado. No es que la cuestión de la equidad haya dejado de ser
importante para Brasil, pero el medio para obtener cambios en esta
dirección pasa hoy por posiciones negociadoras en cuestiones clave
para el desarrollo de la periferia, y no en rechazar la negociación
como en el pasado. El mejor ejemplo es la formación del G-20, en el
ámbito de la Ronda de Doha, que puso de manifiesto la hipocresía de
los países desarrollados en lo que atañe a la liberalización del
comercio de productos agrícolas.
Una característica de la acción diplomática brasileña es actuar
mediante coaliciones de “geometría variable”, como el G-20 en la OMC;
los BRIC (Brasil, Rusia, India y China), que han dejado de ser un
acrónimo y se han convertido en un organismo de coordinación, en
especial en las cuestiones financieras; el grupo BASIC (Brasil,
Sudáfrica, India y China), constituido con ocasión de la Conferencia
de Copenhague de 2009, donde Brasil presentó por primera vez metas
voluntarias en la reducción de las emisiones de carbono. También en
Naciones Unidas el país ha dejado de lado su tradicional posición
soberanista y ha empezado a participar en operaciones de paz basadas
en el Capítulo VII de Naciones Unidas, aceptando incluso el mando
militar de la misión en Haití.
Otra innovación ha sido el nuevo sentido dado a la cooperación
Sur-Sur, toda vez que la propia diferenciación estructural del mundo
en desarrollo le está permitiendo al país participar como donante en
el sistema internacional de cooperación. Esta nueva presencia de los
países del Sur se manifiesta también en el mercado, el comercio y las
inversiones directas de grandes empresas públicas y privadas
brasileñas.
Al igual que en otros países emergentes, la internacionalización del
capitalismo brasileño en el Sur va acompañada por diversos planes de
cooperación en las áreas de salud, agricultura y educación, y
programas sociales en los que participan diferentes sectores de la
administración estatal, además de la presencia diplomática
tradicional. Latinoamérica y África son dos de las regiones donde la
cooperación y la presencia económica han sido más visibles.
En lo que respecta a Estados Unidos, la política exterior ha
consolidado una postura pragmática en relación con este país, en un
punto medio entre la posición de alineamiento, ejemplificada por
Colombia, y la fuerte oposición de Bolivia, Ecuador y Venezuela.
Esto no quiere decir que no haya habido momentos de fuerte tensión en
las relaciones bilaterales, como el reciente episodio del voto de
Brasil y Turquía contra las sanciones impuestas a Irán por el Consejo
de Seguridad de Naciones Unidas. El voto brasileño rompió con una
tradición de evitar oponerse a Estados Unidos. Pero al mismo tiempo,
Brasil ha firmado un acuerdo de cooperación militar con EE UU, con la
justificación de que se trata de un requisito previo para participar
en las licitaciones comerciales de aquel país.
Aunque también ha intentado diversificar la cooperación en materia de
defensa mediante un ambicioso programa con Francia que supone la
construcción y el desarrollo de un submarino nuclear.
En el plano comercial, las relaciones con Estados Unidos han
experimentado una disminución relativa, debido a la crisis que ha
afectado a las importaciones estadounidenses en general. Pero los
planes del Gobierno de Obama contemplan un incremento de los negocios
con Brasil. En todo caso, un posible incremento de las relaciones
económicas bilaterales no implica la centralidad política de EE UU en
la agenda exterior brasileña.
Tal vez Sudamérica haya sido el campo de prueba más difícil para la
política exterior de Lula. Merecen destacarse algunas iniciativas: la
introducción del concepto de asimetría estructural y el tratamiento
especial a los países menores del bloque de Mercosur, que ha redundado
en la creación del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur
(FOCEM), cuyos recursos provienen principalmente de Brasil; la
creación del Consejo Sudamericano de Defensa, y la intermediación,
junto con otros Gobiernos pertenecientes al ámbito de la Unión de
Naciones Suramericanas (Unasur), en el conflicto entre Colombia y
Ecuador, y en la neutralización de la amenaza separatista en el caso
boliviano; y la modalidad de integración regional posliberal basada en
los temas sociales, la integración productiva, la energía y la
logística.
Una de las cuestiones más polémicas es la de los derechos humanos en
Cuba. Lula siempre ha mostrado un enorme aprecio por Fidel Castro y
una de sus visitas a la isla coincidió con la muerte de un disidente
político en huelga de hambre. El suceso provocó una lluvia de
críticas. Más recientemente, el Gobierno brasileño manifestaba la
intención de cooperar con Cuba para facilitar la apertura de su
economía. En el mismo documento, afirmaba que la apertura política y
la liberación de los disidentes políticos deberían ser pasos previos a
la reincorporación definitiva de la isla al espacio interamericano.
En el caso de Irán, las razones eran más complejas, ya que implicaban
el temor respecto a evoluciones futuras en el régimen de no
proliferación que pudieran amenazar el esfuerzo brasileño para
desarrollar tecnología nuclear con fines pacíficos.
La mediación en el caso de Irán, la política de acercamiento a Cuba,
la nueva política sudamericana y el hincapié en las relaciones Sur-Sur
son algunos de los temas en torno a los cuales se han centrado las
críticas de la oposición a Lula. En un plano más general, la
politización de la política exterior es un elemento nuevo y saludable,
al aproximarla a las demás políticas públicas y reducir su opacidad
corporativa.
La continuidad de estas innovaciones parece garantizada, teniendo en
cuenta los sondeos que apuntan a la victoria de la candidata del
partido gobernante, Dilma Rousseff. Considerando las diferencias entre
el estilo del actual presidente y el de su candidata, es poco probable
que en un futuro Gobierno del PT la diplomacia presidencial alcance el
mismo nivel que en la actualidad.
Las cuestiones de infraestructuras y energía, que se espera que
adquieran mayor visibilidad, exigirán una política exterior aún más
activa y pragmática.
Un tema abierto bajo Lula cobrará sin duda más fuerza en un nuevo
Gobierno del PT: la exigencia por parte de sectores organizados de la
sociedad civil de que se democratice la elaboración de la política
exterior.
En este caso, podrían reproducirse en este campo los resultados tan
positivos alcanzados en otras políticas públicas con la creación de
consejos y conferencias que permiten la participación de la sociedad
civil en la elaboración de propuestas de políticas públicas en
temáticas sociales.
